上海济邦投资咨询有限公司 南京办总经理助理 王新雪

去年8月份，经原国家计委和外经贸部批准的中国第一个供水BOT试点项目成都市自来水六厂B厂BOT项目18年的特许经营期届满，通用水务—丸红供水有限公司（项目中标联合体威立雅集团和日本丸红株式会社在成都成立的项目公司）将项目资产无偿移交给成都市人民政府指定的接收方成都市兴蓉集团有限公司。

由此，笔者联想到了本次PPP大潮中出现的资产移交相关问题，2014年下半年政府开始大力推广以PPP模式运作基础设施及公共服务类项目，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台管理库项目7,137个，投资额10.8万亿元，此次PPP大潮中的项目才刚刚开始，距离项目期末移交还有较长的时间，现实中在实施方案编制及PPP协议签署时大部分项目业主对于项目期末资产移交相关条款内容关注度较低，认为它还是比较遥远的问题。PPP项目期末资产移交问题，遥不可及亦或迫在眉睫？

一

资产移交分类

从不同的角度出发，资产移交有不同的分类方式，在此，笔者主要从资产移交发生的时间、移交的标的及政府是否需要支付对价三方面进行讨论。

1、期满移交及提前终止移交

根据资产移交发生的时间不同，资产移交可分为期满移交和提前终止移交。期满资产移交，移交发生在项目合作期满时。项目在合作期满前项目有可能会因各种原因提前终止，此时发生的资产移交为提前终止移交。

2、使用权移交及所有权移交

根据移交资产的物权内容，资产移交分为使用权移交和所有权移交。

当资产所有权属于政府部门或政府的平台公司，社会资本或项目公司将资产的占有、使用和收益的权利移交给政府部门或平台公司，即使用权移交。很多项目在PPP合同中规定资产的所有权属于政府部门，此时资产的移交即为使用权的移交。

当社会资本或项目公司拥有项目资产的所有权，合作期满或提前终止时，资产的移交即为所有权移交。在现有税收政策下，此种移交方式可能会导致社会资本或项目公司承担一定的增值税、企业所得税等税负负担。

3、有偿移交及无偿移交

根据资产移交时政府是否需要支付给项目公司一定的对价，资产移交分为有偿移交和无偿移交。无偿移交方式下，政府不需要向社会资本或项目公司支付对价，以污水处理PPP为例，基本上污水处理项目在期满移交时都是无偿移交。有偿移交方式下，政府需要向社会资本或项目公司支付一定的金额，以供水或管道燃气为例，很多供水或管道燃气项目在期末移交时，项目公司固定资产或无形资产的账面余额大于零，政府需要将资产的账面余额支付给项目公司。

在提前终止时，一般情况下政府方需要向社会资本方或项目公司支付一定金额的提前终止补偿金（若根据提前终止补偿金公式，计算出的补偿金为负数，则项目公司需要向政府方支付，此种情况大部分发生在项目公司违约的情形下），因此提前终止情况下，资产移交大部分为有偿移交。

二

移交的资产内容及程序

根据财政部2014年发布的《PPP项目合同指南（试行）》，在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构，资产的移交应按照PPP合同约定的范围、标准、程序进行：

1、移交的范围通常包括:项目设施；项目土地使用权及项目用地相关的其他权利；与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品备件以及其他动产；项目实施相关人员；运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档）；移交项目所需的其他文件。

2、移交的标准通常从权利方面和技术方面对需要移交的资产进行约束：权利方面，项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵；技术方面，项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。

3、移交的程序通常包括移交前的评估和测试方法、移交手续办理的责任主体、移交过程中费用的承担主体等。

三

资产移交的方式

（一）成立项目公司的情况下

对于是否成立项目公司，PPP项目中社会资本可以不成立项目公司，政府也可以要求社会资本成立项目公司。在实践操作中，出于监管、风险隔离、财务独立等因素的考虑，尤其是项目有融资的需求时，政府及社会资本方都倾向于成立项目公司。

在实践操作中，若PPP项目成立项目公司，不论是期满移交还是提前终止移交，不论是有偿移交还是无偿移交，不论是所有权移交还是使用权移交，资产移交的实现方式一般分为两类：

1、第一类是项目公司注销清算方式。

项目资产移交给政府或政府指定的部门，项目公司注销清算，政府或政府部门管理或者通过竞争方式选择第三方机构管理项目资产。

❤项目合作期结束前6-12个月或其他约定的时间内，组建资产移交小组，资产移交小组由PPP合同政府签约方、政府指定接管项目资产的部门及项目公司的代表组成。

❤资产移交小组负责编制完成项目资产移交方案，资产移交方案包括需要进行移交的资产内容、移交的条件、移交程序、移交主体等。

❤资产移交方案编制完成后，政府方指定的未来项目管理人员及工作人员等进入项目公司，接受项目公司的培训，熟悉项目的运营流程。

❤资产移交小组根据资产移交方案检查资产是否完整，资产的权利条件及技术条件是否满足要求。

❤项目公司采取维护、更新或补足等有效手段以使项目资产满足移交条件；对于重要合同，政府方、项目公司及合同第三方签署补充协议；对于政府拟接收的项目公司工作人员，政府与上述人员签署劳动合同。

❤资产移交日，政府方、政府指定接管项目资产的部门、项目公司共同签署资产移交清单，资产移交结束。若资产移交为有偿移交，政府需要按照PPP合同向项目公司支付资产对价。

❤项目缺陷责任保证期内，项目公司根据PPP合同承担相应责任，缺陷责任保证期结束，项目公司注销清算。

2、第二类是社会资本股权转让方式。

社会资本将其在项目公司的股权转让给政府指定的公司，项目公司继续管理运营项目资产。

❤项目合作期结束前6-12个月或其他约定的时间内，组建资产移交小组，资产移交小组由PPP合同政府签约方、政府指定公司、社会资本及项目公司组成。

❤资产移交小组负责编制完成项目资产移交方案，资产移交方案包括需要进行移交的资产内容、移交的条件、移交程序、移交主体等。

❤资产移交方案编制完成后，政府方指定的未来项目管理人员及工作人员等进入项目公司，接受项目公司的培训，熟悉项目的运营流程。

❤资产移交方案编制完成后，政府与社会资本共同聘请第三方评估机构，对社会资本在项目公司中的股权价值进行评估。

❤资产移交小组根据资产移交方案检查资产是否完整，资产的权利条件及技术条件是否满足要求，项目公司采取维护、更新或补足等有效手段以使项目资产满足移交条件。

❤双方确认股权价值评估结果，项目公司完成公司内部的有关股东股权转让的流程，政府完成股权收购的内部审批流程。

❤政府指定公司与社会资本签订股权转让协议，对转让股权的数额、价格、程序、双方的权利和义务做出具体规定。

❤资产移交日，政府与社会资本、项目公司签署资产移交清单，项目公司修改的公司章程、股东及其出资变更等向工商行政管理部门进行工商变更登记。政府指定公司向社会资本支付股权转让价款。

❤项目缺陷责任保证期内，社会资本根据PPP合同承担相应责任。

（二）不成立项目公司的情况下

若不成立项目公司，资产移交时，社会资本需要将项目资产移交给政府方或其指定的部门。

❤项目合作期结束前6-12个月或其他约定的时间内，组建资产移交小组，资产移交小组由PPP合同政府签约方、政府指定接管项目资产的部门及社会资本的代表组成。

❤资产移交小组负责编制完成项目资产移交方案，资产移交方案包括需要进行移交的资产内容、移交的条件、移交程序、移交主体等。

❤资产移交方案编制完成后，政府方指定的未来项目管理人员及工作人员等进入项目，接受社会资本的培训，熟悉项目的运营流程。

❤资产移交小组根据资产移交方案检查资产是否完整，资产的权利条件及技术条件是否满足要求。

❤社会资本采取维护、更新或补足等有效手段以使项目资产满足移交条件；对于重要合同，政府方、社会资本及合同第三方签署补充协议；对于政府拟接收的项目工作人员，政府与上述人员签署劳动合同。

❤资产移交日，政府方、政府指定接管项目资产的部门、社会资本共同签署资产移交清单，资产移交结束。若资产移交为有偿移交，政府需要按照PPP合同向社会资本支付资产对价。

❤项目缺陷责任期保证期内，社会资本根据PPP合同承担相应责任。

四

资产移交方式对比分析

从不同的角度分析上述三类移交方式，各有其优劣，具体如下：

表1 资产移交方式对比分析表

1、从移交的内容及移交程序角度

不论是采取项目公司注销清算方式还是社会资本股权转让方式亦或是不成立项目公司，在进行资产移交前都需要对PPP合同中规定的项目资产进行检查，以确定其是否完整、是否符合规定的权利条件和技术条件。

在项目公司注销清算模式及不成项目公司情况下，项目资产的移交需要以一定的移交确认程序呈现出来，特别是在项目公司/社会资本拥有资产产权的情况下，项目公司/社会资本和政府或其指定的公司除签署移交确认清单外，项目公司/社会资本还需要和政府或其指定的公司办理资产所有权人变更手续。而社会资本股权转让方式下，社会资本将其在项目公司中的股权转让给政府指定的公司，从效果上实现了资产的转移，所以不需要办理实际的所有权人变更手续。

因此相比于项目公司注销清算方式及不成立项目公司情况下，从是否需要办理产权变更手续角度考虑，社会资本股权转让方式的移交程序更加简便。

2、从重要合同转让的角度

项目移交时，项目公司在项目建设和运营阶段签订的一系列重要合同可能仍然需要继续履行，因此在资产移交的同时需要将这些尚未履行完毕的合同转让给政府或政府指定的其他机构。在项目公司注销清算模式下，政府、项目公司及合同的相关签约方（如承包商、运营商或技术所有权方）需要签署三方合同，约定将项目公司的权利义务转移给政府方。

在社会资本股转转让方式下，项目公司继续存续，项目公司与第三方签署的合同继续有效，不需要三方签署相关补充合同。但是，政府方需要与项目公司对项目公司对外合同清单进行确认，以明晰双方在资产移交后因合同转让不完整而带来的风险。

在不成立项目公司的条件下，政府、社会资本及合同的相关签约方（如承包商、运营商或技术所有权方）也需要签署三方合同，约定将社会资本的权利义务转移给政府。

对于重要的合同，若合同的权利义务在项目合作期结束后仍然继续存在的，不论项目期末资产移交采取何种方式，在签订此类合同时，项目公司/社会资本都有义务将合同内容告知政府方，同时在合同中就项目期末合同的转让取得合同签约方的同意。

3、从项目工作人员的承接角度

合作期内，为完成合同义务项目公司需要聘请众多工作人员，特别是运营技术性较强污水处理厂、自来水厂、收费高速公路、港口等项目，为保证项目的平稳过度，对于上述运营技术性较强的项目，一般来讲项目合作期末政府应接收项目公司的工作人员，人员的移交也是期末资产移交的一项重要内容。

在项目公司注销清算方式下，政府接受原属于项目公司的员工，需要与项目公司的员工重新签署劳动合同，并办理社保及公积金关系的转移手续。在社会资本股权转移方式下，政府接收原项目公司的员工并不需要重新办理上述手续。在不成项目公司时，与项目公司注销清算方式下类似，政府接收项目员工，需要与员工重新签署劳动合同，办理劳动关系转移手续。

4、从降低税费角度

鉴于财政部门还没有出台针对PPP项目资产移交中的税收优惠政策，在项目公司注销清算方式及不成立项目公司情况下，资产的移交有可能会导致项目公司/社会资本缴纳增值税、土地增值税及企业所得税等相关税费。

在社会资本股权转让方式下，不涉及到固定资产或无形资产等产权的转移，项目公司不需要缴纳增值税、土地增值税及企业所得税等。但是社会资本转让股权收入，应于转让协议生效、且完成股权变更手续时，确认收入的实现，转让股权收入扣除为取得该股权所发生的成本为股权转让所得，应缴纳企业所得税。社会资本转让非上市公司的股权不属于增值税纳税范围，不需要缴纳增值税。

因此，对于采取项目公司清算注销方式及不成立项目公司情况下进行资产移交的项目，政府与项目公司需要在项目PPP合同中对资产移交相关税费的承担主体作出明确的约定。

5、从资产评估角度

项目公司注销清算方式及不成项目公司情况下，不需要对移交的资产进行评估，只需检查移交资产是否符合确定的条件。而在社会资本股权转让方式下，除了检查移交资产是否符合确定的条件外，还需要对社会资本在项目公司中的股权价值进行评估，以确定股权转让价格，特别是社会资本为国有企业时，更需要遵守国有股权转让相关的政策文件。从这一角度来讲，社会资本股权转让方式要比项目公司注销清算方式在程序上更加繁琐。

6、从缺陷责任保证期的责任主体角度

项目公司注销清算方式下，移交日后至缺陷责任保证期满，由项目公司/社会资本方负责按照PPP合同的约定承担项目设施因材料、工艺或设计缺陷或合作期限内项目公司的任何违约造成的项目设施任何部分出现任何缺陷或损坏缺陷责任。

社会资本股权转让方式下，移交日后至缺陷责任保证期满，由于社会资本在项目公司中的股权已转让给政府指定的公司，因此此时应由社会资本承担项目质量缺陷责任。

在不成立项目公司情况下，移交日后至缺陷责任保证期满，由社会资本按照PPP合同的约定承担项目质量缺陷责任。

结束语

期末资产移交虽然是十几甚至是二十几年后的事情，但是，为了明确政府方与社会资本/项目公司在资产移交中的权利和义务，避免资产移交相关风险出现时合同双方相互推诿，耽误项目进程甚至危及合作伙伴关系的稳定性，在实施方案编制及PPP合同签署时政府方要给予资产移交足够的重视。从时间角度讲资产移交是“遥不可及”的，但从重要性角度讲它亦是“迫在眉睫”的。